深圳第二次土地改革大幕正在徐徐展開

      今年5月獲得批復的《深圳市土地管理制度改革總體方案》猶如尚方寶劍，正在指導探路者“披荊斬棘”。今年8月出臺、已實施2個月的另一紙文件如同其注腳，在緩慢發(fā)酵中釋放著“土改”方案的新信號。
       8月，深圳出臺了《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施，在歷史用地確權和處置方面采用這樣的原則：“原農村集體經濟組織繼受單位應作為唯一的土地確權主體”，這意味著如果這一原則普遍和擴大采用，那么在“小產權房”以違建形式存在的深圳，村集體將成為夾在政府和違建權利人之間的“中間人”，政府只跟村集體確權，而由村集體去處理土地上建筑物的相關權益。
      一名官員形容“土改”是中央給予深圳土地制度上先行先試的權利，而《暫行措施》則被外界理解為深圳市政府的一種放權和讓位于市場解決權益分配。
      如果這樣一種原則和方法擴大，政府、村集體乃至開發(fā)商都顯然樂見其成，深圳“城中村”土地二次開發(fā)也得以提速，但質疑聲卻表示，這是否意味著政府把違建處理的行政管理關系“變性”為村集體與違建者的民事關系，雖避免了政府與小產權房業(yè)主的直面，卻也將遭遇種種法律困境和難題。
      這釋放的一個信號是“政府與集體對話”，其背后的邏輯是：通過利益均享的方式來推進土地確權工作。
懸而未決的劍：4億平米違法建筑 占深圳一半建筑面積
      根據深圳官方統(tǒng)計，截至2009年底，深圳市農村城市化歷史遺留違法建筑總計37.74萬棟，約4億平方米，約占深圳市總建筑面積的一半。“2009年的這一文件是深圳迄今為止對于違法建筑確權和處理最為明確的一個表態(tài)，但直到今日依然沒有執(zhí)行”，最可能的猜測就是深圳違建處理遠比想象中復雜。
      港人黃生絕對可以稱得上是深圳“城中村”中的一個“地主”。從西鄉(xiāng)大道拐進固戍村，七拐八拐后，便看見一棟棟“握手樓”林立的“城中村”，待到車輛不能再前行時，靠邊停下，沿上坡路走幾步便來到黃生的家，這是一棟高7層的民房。黃生和他的妻子住在這棟樓的頂層，從頂層望去，村里滿是這種“農民房”，漸漸都高過黃生家的樓，“這兩年這種房子越建越高了”，黃生說。
      樓道里，每層住戶都對黃生非常客氣，原因便是黃生是他們的房東，而這樣的房子黃生有10棟。曾幾何時，黃生名下上萬平方米的物業(yè)解決和保障了一些來深建設者的居住難題。如今，深圳可建設用地緊缺，城市要發(fā)展，政府亟需土地的二次開發(fā)釋放城市升級的空間，黃生所擁有的這些農民房就成了深圳難以繞過的難題。
     “土地改革？沒聽說過，跟我有什么關系。”黃生展示著他當初買地的收據。在黃生看來，這些十數(shù)年前其向固戍原村民買地的收據就已充分證明這些地和房子歸屬于他，而不在乎這些房子有沒有那一紙“房產證”。
      香港人黃生從上世紀80年代末開始便在固戍買地建房，“從原村民手里買那種100平方米左右的宅基地，那個時候很便宜，買來便建成房子，先后買了差不多10塊，也就建了10棟房子”，如今，黃生每月僅收租就有幾萬元，維持著衣食無憂的生活。
港人來深建房曾經成就了無數(shù)“發(fā)家史”，深圳有土地沒錢的原村民和有錢沒房子的香港人結合在一起，在深圳的原村集體土地上蓋起一棟棟民房，后來不限于港人，“外地人”也帶著資本涌入，造就了深圳數(shù)以萬計的“農民房”和“違建房”。
      不僅原村民建，“外地人”建，在被從農村趕入城市當中失去了土地收入的各個村股份公司也不滿足于原有的經濟模式而開始建“統(tǒng)建樓”，從種地到“種”房子收租，成為各個村搞經濟的常見方式。在通俗的稱謂里，這些非商品房的房子都被稱為“小產權房”，而在深圳，這類房子大多被稱為“歷史遺留違法建筑”。
      對于官方而言，當年未曾遏制住的違法建筑、加建、搶建在客觀上解決了城市發(fā)展中移民人口的住房問題，違建實際上代替或相當于廉租房以及保障房的用途，但時至今日，終于積重難返。據深圳官方統(tǒng)計，截至2009年底，深圳市農村城市化歷史遺留違法建筑總計達37.74萬棟，約4億平方米，約占深圳市總建筑面積的一半。通俗而言的深圳違建一般包括幾種：一是村集體組織在村集體用地上建設的統(tǒng)建樓；二是一戶一棟上原村民超建和加建的房屋，也稱農民房；一般狹隘概念的“小產權房”則屬第三類，即指外來開發(fā)商購買村里的原村集體用地，未經合法報建手續(xù)而建設并出售的房屋。
      5月25日，深圳土改《方案》獲得批復，深圳土地改革啟動，其中“推進原農村土地確權”的字眼則引起外界對于深圳小產權房將分類確權的猜測。事實上，深圳早已有了對于“小產權房”分類確權的最權威和明晰的政策文件。2009年5月，深圳通過《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，其中對于農村城市化歷史遺留違法建筑規(guī)定了確認產權、依法拆除或沒收、臨時使用等處理方式，但確認產權的條件、處罰和補收地價款的標準與程序、辦理初始登記的條件與程序等具體辦法尚不明確。
    “2009年的這一文件是深圳迄今為止對于違法建筑確權和處理最為明確的一個表態(tài)。”一律師說道，《處理決定》公布后，直到現(xiàn)在，實施辦法和配套措施依然沒有出臺，“沒有實施或實施不順利或是其他原因，反正沒有執(zhí)行”。這部出臺許久依然沒有進入實施階段的《處理決定》，也讓外界猜測深圳的歷史遺留違建處理遠比想象中復雜。

                                                                                                                                                             （轉載）